¿Cómo se beneficia Bogotá de la 'ley de Formalización Empresarial y Generación de Empleo'?

La ley 1429 del 2010, también conocida como la "Ley de Formalización Empresarial y Generación de Empleo", fue sancionada el pasado 29 de diciembre de 2010 con el objetivo de estimular la formalización de las pequeñas empresas en su etapa de creación y de incentivar la generación de oportunidades laborales para ciertas poblaciones económicamente vulnerables. La meta a nivel nacional es crear 2,5 millones de empleos formales y reducir el desempleo al 8% antes del 2014.
La importancia de la informalidad laboral radica en que representa una problemática social y económica que reduce los potenciales ingresos fiscales del gobierno y, que al mismo tiempo, promueve, en la mayoría de los casos, puestos de trabajo deficientes en términos de calidad, que se caracterizan por tener bajas remuneraciones, inestabilidad laboral, carencia de seguridad social y ubicaciones perjudiciales para la salud de los trabajadores. En consecuencia, al fomentar la formalización laboral y crear nuevos puestos de trabajo formales, se está aumentando el bienestar de la sociedad por medio de seguridad social e ingresos, dos de los principales determinantes de la calidad de vida de los trabajadores y sus familias. Sin embargo, ¿cómo se verán favorecidos los bogotanos con esta ley? A continuación se presentan los puntos más relevantes de la norma, tanto a favor como en contra, que pueden afectar a la población de la ciudad.
Básicamente, para fomentar la formalización empresarial, la ley 1429 de 2010 aumenta los beneficios y disminuye los costos de formalización en los que incurren las pequeñas empresas. Una pequeña empresa es aquella que posea menos de 50 trabajadores y cuyos activos no superen los 500 SMMLV. Puntualmente, los capitalinos que creen o formalicen su pequeña firma se favorecerán con la progresividad en el impuesto sobre la renta y el pago de parafiscales de sus empleados y otras contribuciones, de tal forma que cancelarán, a partir del inicio de su actividad económica principal, 0% durante los dos primeros años, 25% en el tercero, 50% en el cuarto, 75% en el quinto y el 100% a partir del sexto año, siempre y cuando cumplan con las demás obligaciones establecidas por la ley. Además, estas empresas pagarán durante los primeros 4 años el 0%, 50%, 75% y 100% del valor de la renovación del registro mercantil, respectivamente.
Para complementar esta medida, se simplifican algunos trámites laborales y comerciales. Por ejemplo, el reglamento de trabajo que elabora el empleador, ya no deberá ser aprobado previamente por el Ministerio de la Protección Social, salvo que exista algún conflicto o requerimiento por parte de los trabajadores. Además, se señala que el empleador y el trabajador pueden acordar por escrito, previa solitud del trabajador, que se pague en dinero hasta la mitad de las vacaciones. Respecto a los trámites comerciales, se facilitan algunos de los determinantes de disolución de una sociedad, la liquidación privada de las sociedades sin pasivos externos, y se excluye la presentación personal de los poderes para adelantar trámites ante la Superintendencia de Industria y Comercio, junto con otras modificaciones al Régimen de Solvencia Empresarial.
En lo que se refiere a la generación de empleo y formalización laboral, las empresas que vinculen laboralmente a personas menores de 28 años, que pertenezcan a poblaciones en situación de desplazamiento, que se encuentren en proceso de reintegración, en condición de discapacidad, o que devenguen menos de 1,5 SMMLV, así como a las mujeres mayores de 40 años que durante los últimos 12 meses se encontrasen desempleadas, podrán tomar los aportes parafiscales y otros complementarios, como descuento del impuesto sobre la renta, siempre que: i) se incremente el número de empleados con relación al número de empleados cotizantes a diciembre del año anterior, ii) aumente el valor de la nómina con relación al registrado durante el pasado diciembre, y iii) no se esté reemplazando con estos nuevos empleos el personal contratado con anterioridad.
Este descuento aplicará únicamente durante los dos primeros años del contrato en el caso de los menores de 28 años, las mujeres mayores de 40 años y las personas que devengarán menos de 1,5 SMMLV, y durante los tres primeros años para los demás casos. Vale la pena destacar que según esta ley, los bogotanos que perciban un (1) SMMLV mediante un contrato de prestación de servicios no deberán pagar retención enla fuente, tal y como deben hacer todos los trabajadores vinculados bajo esta modalidad de contratación.
Otras disposiciones adicionales que merecen ser destacadas son:
Incentivos para la formalización laboral: buscando estímulos para la vinculación laboral de las personas más pobres, esta ley plantea que los beneficios derivados de los programas que utilicen como criterio de identificación y focalización el Sisbén, entre los que se encuentra el régimen subsidiado de salud, no podrán ser suspendidos dentro del año siguiente en el que el beneficiario haya sido vinculado por un contrato de trabajo vigente. No obstante, el cupo del beneficiario al régimen subsidiado en salud se mantendrá hasta por los dos (2) años siguientes a la vinculación laboral.
Sin embargo, es pertinente evaluar el alcance de esta medida, toda vez que sólo cubriría a las personas vinculadas laboralmente a través de un contrato de trabajo, dejando por fuera las demás modalidades de contratación con el sector público o privado, como es el caso de las contrataciones de prestación de servicios.
Mejoramiento de la calidad del trabajo: el personal requerido por cualquier institución pública o privada no podrá ser contratado (a partir del 1 de julio de 2013) a través de cooperativas de trabajado asociado que hagan intermediación laboral o cualquier otra modalidad que afecte los derechos del trabajador.
Información del mercado de trabajo: esta ley prevé la generación de dos instrumentos que permitirán generar información relevante sobre la dinámica del mercado laboral:
Sistema nacional de información sobre la demanda de empleo, en el que se consolidará y procesará la información relativa a la demanda laboral, incluyendo los flujos y cantidades de mano de obra demandada, las características específicas de las ocupaciones demandadas, competencias laborales demandadas, tanto en el sector público como en el sector privado, a nivel local, regional y nacional. Se considera muy relevante la producción de este tipo de información, ya que en la actualidad las cifras sobre el mercado laboral dan cuenta de la oferta del mercado de trabajo, pero no se conoce con exactitud que sucede por el lado de la demanda de trabajo, es decir, por el lado del personal requerido por las empresas.
Boletín de demanda laboral insatisfecha, realizado por el DANE, informará sobre los empleos del sector público y privado con escasa oferta de trabajadores. De esta forma, se espera conocer las necesidades que poseen las firmas en el momento de contratar, respecto a su edad, nivel educativo, experiencia y demás características relevantes. Esta información permitirá orientar los procesos de capacitación e intermediación laboral.
Formación y capital humano: Se fortalecerá el Sistema Nacional de Formación y Capital Humano, a través del cual se promoverá la formación para el trabajo de buena calidad y acorde con la demanda del sector productivo y las necesidades de la economía.
Incentivos dirigidos a entidades territoriales: respecto a las entidades territoriales, esta ley faculta al gobierno nacional para promover y crear incentivos dirigidos a aquellas ciudades que aprueben la progresividad del impuesto de Industria y Comercio y los demás impuestos que afectan la creación o constitución de empresas. Como es sabido, en materia de impuestos, el Distrito solo cuenta con el ICA, y para complementar los esfuerzos descritos, la ciudad deberá avanzar en una propuesta sobre incentivos tributarios para la formalización empresarial, recogiendo, por ejemplo, la propuesta que quedó planteada dentro de la reforma tributaria del Distrito durante el año 2010.
Esta última disposición abre una interesante perspectiva para las entidades territoriales en general, y para el Distrito Capital en particular. Sin embargo, el decreto reglamentario 545 de 2011 omite normar acerca de la especificidad de los incentivos dirigidos a los entes territoriales que efectivamente materialicen el postulado de progresividad impositiva. No obstante, es de resaltar que, a pesar del vacío señalado, el citado artículo 6º genera una gran posibilidad para que el Distrito Capital lidere a nivel nacional el proceso de progresividad en el cobro del Impuesto de Industria y Comercio en los términos propuestos por esta ley, y de esta manera, el mismo pueda beneficiarse de los incentivos que ya están planteados, aunque indefinidos, tarea que corresponderá al Gobierno Nacional.
En términos generales, si la ley tiene el efecto esperado, Bogotá se verá favorecida en materia de formalización empresarial y generación de empleos, ya que la ciudad registra el mayor mercado laboral del país, con 3,7 millones de ocupados. Adicionalmente, el desempleo de la ciudad se ubica alrededor del 9,6%, situación que afecta principalmente a la población más joven (entre 12 y 26 años) que presenta una tasa cercana al 24%. Por su parte, la informalidad laboral alcanza el 44%, representada principalmente por las personas mayores de 40 años, y aquellas que registran menores niveles de educación.
Desde la ciudad de Bogotá, se reconoce que la ley es un primer avance en materia de formalización empresarial y generación de empleo, toda vez que es instrumento dirigido a reducir los costos de la formalización empresarial y laboral. La evidencia apunta hacia el impacto de los crecientes costos y las rigideces laborales sobre la expansión de la informalidad.
No obstante, los objetivos previstos en materia de formalización empresarial y generación de empleo requerirán medidas complementarias impulsadas desde el gobierno nacional y los entes territoriales; temas relacionados con la productividad laboral y empresarial, así como las fuentes de financiamiento flexible, quedan como tareas pendientes que deben ser solucionadas lo antes posible.
En lo que concierne a la formalización empresarial, se considera que los incentivos previstos en la ley son insuficientes para la formalización, pues la informalidad de las firmas es un fenómeno asociado principalmente con la productividad. Existen empresas cuya productividad es tan baja que nunca demandarán los servicios del Estado y se mantendrán informales, a pesar de la reducción de los costos.
En el caso de Bogotá, las microempresas de subsistencia representan 82% del universo microempresarial, el cual asciende al 91% de los establecimientos de la ciudad. Estas unidades, a través de la producción directa o la venta de bienes y servicios, se constituyen en la principal fuente de ingresos para la subsistencia de una persona o del hogar y se caracterizan por la ausencia de capital, la incorporación de uno a cinco trabajadores en condiciones laborales precarias (baja remuneración y ausencia de contratos), el volumen reducido de actividad, y la ausencia de toda forma de regulaciónlaboral y protección social. En términos de categorías ocupacionales, este tipo de microempresas coinciden con el subsector de negocios familiares y trabajadores independientes y, en términos generales, con el denominado sector informal urbano.
Se espera que la ley sea efectiva en el caso de las empresas informales que han logrado crecer, encontrándose en la frontera de registrarse o cumplir con las leyes laborales y fiscales. En este caso, la reducción de los costos generará un incentivo a la formalidad, pues una empresa con mayor potencial de crecimiento encontrará beneficios derivados de la formalidad.
El logro de reducciones significativas en los niveles actuales de informalidad requerirá medidas destinadas a aumentar la productividad agregada de la economía, especialmente de aquellas empresas con baja capacidad de producción y articulación con el sector formal. Sin tales mejoras en la productividad agregada, seguiremos encontrando un número muy grande de microempresas, caracterizadas por un alto nivel de rotación de personal, débiles perspectivas de crecimiento y baja productividad, que verían pocas ventajas en formar parte de las instituciones formales.
Respecto a los incentivos para generar empleo, el efecto de la ley puede ser muy limitado, ya que las firmas contratan personal de acuerdo con sus necesidades productivas reales y no motivadas por este tipo de iniciativas legales. La efectividad de este tipo de medidas aumenta únicamente en aquellos periodos de expansión económica, en los que el crecimiento de la demanda de bienes y servicios conlleva a un aumento en la producción de las empresas, y por lo tanto, de contratación de mano de obra.
La economía metropolitana de Bogotá, al igual que las de las grandes aglomeraciones del mundo, depende fundamentalmente de su mercado interno. Por lo tanto, una política de empleo deberá orientarse hacia el fomento de sus determinantes, siendo el principal, la demanda interna de bienes y servicios, que a su vez depende, de la masa de salarios. Para el caso de Bogotá, los salarios han disminuido su participación en el valor agregado industrial del 35% en 1985 al 27% en el 2009; se encuentran cada año más distantes de la productividad media de la ciudad; y han perdido constantemente su capacidad de compra o poder adquisitivo. Estos hechos han desestimulado la demanda interna de bienes y servicios de la capital del país, y a su vez, desestimulan, en la actualidad, la efectividad del incentivo propuesto por esta ley para generar empleo.
Adicionalmente, la disminución en las tasas de desempleo y la informalidad laboral requerirán medidas dirigidas a aumentar los niveles de capital humano, especialmente de la población más pobre, permitiendo así que un mayor número de trabajadores encuentren empleos mejor remunerados en un sector formal más dinámico.
Sin mejoras en capital humano, los trabajadores no calificados seguirán enfrentando tasas de desempleo e informalidad altas y seguirán prefiriendo el autoempleo, aun cuando sus ingresos sean bajos, debido a que los puestos de trabajo que pueden encontrar en el sector formal también les aportarán muy bajos ingresos. Aún más, cuando el 95% del empleo que se genera es para los más educados.
Tales mejoras en el capital humano y cierre de brechas productivas de los trabajadores tienen que sincronizarse con aquéllas medidas encaminadas a mejorar la productividad empresarial. De lo contrario, la demanda de trabajadores más calificados no aumentará a la misma velocidad que el aumento en la oferta, con lo cual disminuirán aún más los incentivos a la inversión en educación.
A esto se le debe sumar que el rápido cambio tecnológico está sesgado hacia los trabajadores calificados, o lo que es lo mismo, a la disminución constante de la productividad de los trabajadores no calificados, dada la incapacidad creciente que poseen para adaptarse adecuadamente a los nuevas capacidades requeridas. Por este motivo, los trabajadores no calificados han migrado hacia las firmas pequeñas, mientras que los calificados, han permanecido en las empresas más grandes, es decir, en aquellas más productivas y competitivas, que al mismo tiempo ofrecen mayores ingresos para los trabajadores, además de las prestaciones sociales establecidas en la legislación de nuestro país.
Esta situación la reflejan las cifras: en Bogotá, las personas con educación superior registran una tasa de desempleo de 11%, mientras la tasa de desempleo de las personas con básica primaria es de 7,1%. Sin embargo, las mayores tasas de desempleo se registran en los niveles educativos de básica secundaria (11,2%) y media básica (12,6%).La menor tasa de desempleo de la población con educación primaria respecto a la población con educación superior se explica porque las personas con bajos niveles de escolaridad tienden a emplearse en actividades de muy baja remuneración, muy baja productividad, y generalmente, ligadas al sector informal de la economía. Por su parte, las personas con mayor nivel educativo encuentran mayores restricciones, toda vez que, en términos generales, no están dispuestas a emplearse en puestos de trabajo de mala calidad.
Por su parte, en lo referente a la informalidad, es claro que los niveles de informalidad laboral disminuyen considerablemente cuando existe mayores grados de educación. Para las personas que poseen educación primaria o que no acreditan ninguna, la informalidad laboral en la ciudad es superior al 70%, contrario a la presentada en aquellas con educación universitaria o postgrado, que registraron niveles inferiores al 15%.
Así, en materia de política de empleo y formalización empresarial, el reto consiste en generar, más que instrumentos dispersos, una política integral de empleo que tenga como objetivo el cierre de las brechas de productividad de los trabajadores y las empresas. Si bien, en la ley quedaron incluidas diversas disposiciones relevantes, que algunas veces resultan heterogéneas y sin unidad de materia, el llamado desde la ciudad de Bogotá es a generar políticas integrales y articuladas entre los diferentes niveles de gobierno, que tengan en cuenta los avances realizados a nivel local, como es el caso de la política de empleo de Bogotá, y en donde uno de los componentes centrales de la política sea el Sistema Nacional de Formación y Capital Humano propuesto por esta ley.
Atendiendo a sus competencias, el principal reto de las ciudades en materia de empleo consiste en diseñar e implementar políticas activas de empleo que conlleven al aumento de la productividad de los trabajadores y de las empresas, y que fomente la demanda de trabajadores calificados, puesto que de no ser así, se disminuyen los incentivos a la educación.
Bogotá enfrenta el desafío de generar propuestas de política activa de empleo, que sean integradas y respondan a la problemática actual del mercado laboral. Los avances que presenta la ciudad en la implementación de este tipo de políticas son fundamentales y deben continuar su proceso de consolidación.
Retomando la pregunta inicial, los bogotanos que se verán favorecidos con esta ley serán los pequeños empresarios, principalmente aquellos que generan emprendimientos por oportunidad y aquellos que se encuentran en el margen entre la formalidad y la informalidad, los cuales tienen oportunidades reales de vinculación al mercado y se beneficiarán de los menores costes de formalización que genera la ley. Asimismo, las personas pertenecientes a los grupos vulnerables laboralmente, podrán encontrar mayores oportunidades de trabajo, debido a la disminución en los costos de contratación. Como se mencionó anteriormente, los efectos de la ley serán positivos, en la medida en que el crecimiento económico sea una constante en nuestro país.